Кожен із нас незалежно від віку чи роду занять має багато соціальних ролей: член сім’ї, друг, працівник, власник майна, член громадської організації тощо. Внутрішні конфлікти між інтересами в цих ролях зазвичай викликають у пересічних громадян лише побутові незручності. Проте у випадках, коли громадянин уповноважений на виконання владних повноважень та його приватний інтерес (як члена сім’ї, товариша тощо) вступає у суперечність з його публічними обов’язками, виникає конфлікт інтересів в розумінні антикорупційного законодавства.
Одним із лідерів за частотою виникнення конфлікту інтересів серед публічних осіб є депутати місцевих рад. Цьому є логічне пояснення – на відміну від звичайних державних службовців місцеві депутати виконують свої повноваження на громадських засадах та можуть суміщати депутатський мандат з іншою оплачуваною діяльністю. Втім, за іронією долі, норми щодо конфлікту інтересів для депутатів місцевих рад були виписані максимально недосконало. Внутрішні протиріччя у законодавстві заважали нормальній роботі місцевих рад і дозволяли недобросовісним депутатам уникати відповідальності за дії в умовах конфлікту інтересів.
03.12.2020 Верховна Рада прийняла в цілому законопроєкт №3034а авторства народних депутатів Олега Макарова, Андрія Осадчука, Романа Лозинського та ін. Після підписання Президентом цей законопроєкт остаточно ліквідує усі протиріччя у законодавстві про конфлікт інтересів депутатів місцевих рад. Нижче ми розглянемо новели цього прогресивного законопроєкту, що матимуть значний вплив на роботу 35 тис. депутатів місцевих рад по всій Україні.
Хроніки конфлікту
Ще у 2014 р. Закон "Про запобігання корупції" встановив загальні правила врегулювання конфлікту інтересів для осіб, уповноважених на виконання функцій держави і місцевого самоврядування. Так, згідно з ч. 1 ст. 28 Закону у разі виникненні конфлікту інтересів публічна особа зобов'язана повідомити про його наявність і не вчиняти дії в умовах реального конфлікту інтересів. Ця загальна норма ч. 1 ст. 28 Закону мала б поширюватись і на депутатів місцевих рад, оскільки вони включені до суб'єктного складу даної статті.
Разом з тим, законодавець паралельно заклав у ч. 1 ст. 35 Закону "Про запобігання корупції" іншу норму, за якою правила врегулювання конфлікту інтересів у діяльності депутатів місцевих рад і сільських, селищних, міських голів визначаються законами, що регулюють їх статус та засади організації відповідних органів. З огляду на це, у 2014 р. до спеціального Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" додали нову ст. 591 "Конфлікт інтересів" такого змісту: "сільський, селищний, міський голова, секретар, депутат сільської, селищної, міської ради, голова, заступник голови, депутат районної, обласної, районної у місті ради бере участь у розгляді, підготовці та прийнятті рішень відповідною радою за умови самостійного публічного оголошення про це під час засідання ради, на якому розглядається відповідне питання". Юридична сила положень цієї статті є сумнівною, адже у її диспозиції з невідомих причин пропущене ключове словосполучення "конфлікт інтересів". Більше того, вказана ч. 1 ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" не узгоджується з іншою спеціальною нормою ч. 2 ст. 35 Закону "Про запобігання корупції", за якою член колегіального органу не має права брати участь у прийнятті рішень за наявності конфлікту інтересів.
Таким чином, у нормах двох профільних законів простежувалась очевидна колізія. З одного боку недолуге формулювання ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" дозволяло брати участь у прийнятті рішення [в умовах конфлікту інтересів] у разі самостійного публічного оголошення про це, а з іншого – ч. 1 ст. 28, ч. 2 ст. 35 Закону "Про запобігання корупції" забороняли депутату брати участь у прийнятті рішення після повідомлення про конфлікт інтересів.
Від теорії до практики
За 6 років дії Закону "Про запобігання корупції" суди так не спромоглись сформувати усталену практику щодо конфлікту інтересів депутатів місцевих рад. В Єдиному державному реєстрі судових рішень наявні рішення як на користь примату ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні", так і на користь примату загальних положень Закону "Про запобігання корупції". Наприклад, у постанові Городищенського районного суду Черкаської області від 12.05.2017 у справі №691/1081/16-п суд на підставі ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" відмовився притягати до відповідальності депутата, який оголосив про конфлікт інтересів на пленарному засіданні та відразу після цього проголосував за спірне питання. Натомість Кіровоградський районний суд Кіровоградської області у постанові від 29.05.2020 у справі №390/671/20 з посиланням на ч. 2 ст. 35 Закону визнав депутата сільської ради винним у діях в умовах реального конфлікту інтересів, а саме у голосуванні за відведення самому собі земельної ділянки. Здавалось б, крапку в цьому питанні мала поставити Велика Палата Верховного Суду, яка у постанові від 20.03.2019 у справі №442/730/17 прийшла до висновку про перевагу норм Закону "Про запобігання корупції" над положеннями Закону "Про місцеве самоврядування" в питанні конфлікту інтересів. Разом з тим, навіть після цього місцеві суди продовжували ухвалювати діаметрально протилежні за змістом рішення.
Окрему позицію по цьому питанню має Національне агентство з питань запобігання корупції. Згідно п. 2.3 Методичних рекомендацій щодо запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, затверджених рішенням НАЗК від 29.09.2017 року № 839, депутат місцевої ради може брати участь у голосуванні на пленарному засіданні за умови публічного оголошення про це, але повинен утримуватись від голосування в умовах конфлікту інтересів на засіданнях інших органів ради (комісії та робочі групи ради). НАЗК аргументує це тим, що ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" про можливість дій в умовах конфлікту інтересів поширюється лише на пленарні засідання ради. Аналогічна позиція викладена і в проєкті оновлених Методичних рекомендацій, презентованих НАЗК у листопаді 2020 р. Разом з тим, така позиція ґрунтується на розширеному тлумаченні ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" та суперечить правовій позиції Верховного Суду. Окрім цього, поширення заборони на дії в умовах конфлікту інтересів виключно на пленарні засідання створює значні корупційні ризики, оскільки більшістю юридично значимих рішень приймається саме на пленарних засіданнях ради.
Колізія між профільними законами часто призводила до конфліктів на пленарних засіданнях місцевих рад. Для прикладу, кілька місяців тому двоє депутатів Київської міської ради на пленарному засіданні відкрито заявили про конфлікт інтересів, проте відразу після цього проголосували за спірний пункт порядку денного. Проєкт рішення набрав 62 голоси зі 120, при цьому два вирішальні голоси дали саме ці депутати. У своє виправдання депутати сказали, що проголосувати "за" їм рекомендувало юридичне управління ради з посиланням на ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні". Ситуація привернула увагу громадських активістів і стала причиною конфлікту між депутатськими фракціями.
Законопроєкт №3034а як остаточна крапка у конфлікті
Усвідомлюючи необхідність вирішення правової колізії, 03.12.2020 Верховна Рада проголосувала в цілому законопроєкт №3034а. Законопроєкт виключає недолуге формулювання ч. 1 ст. 591 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" про можливість голосувати в умовах конфлікту інтересів та замість нього чітко встановлює, що врегулювання конфлікту інтересів у депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів здійснюється за загальними правилами Закону "Про запобігання корупції".
Окремо варто підкреслити, що усупереч уявленням низки громадських активістів рішення КСУ №13-р/2020 від 27.10.2020 про неконституційність окремих положень Закону "Про запобігання корупції" жодним чином не впливає на дію законопроєкту №3034а. Дійсно, КСУ визнав неконституційною ч. 2 ст. 35 Закону "Про запобігання корупції", за якою член колегіального органу не мав права брати участь у прийнятті рішення за наявності конфлікту інтересів. Разом з тим, рішення КСУ жодним чином не зачепило загальні положення ст. 28 Закону "Про запобігання корупції", що забороняють усім публічним особам діяти в умовах конфлікту інтересів.
У мене конфлікт інтересів – що робити?
Якщо Ви є депутатом місцевої ради та виявили у себе реальний або потенційний конфлікт інтересів, потрібно вчинити лише два прості кроки:
- Повідомити про конфлікт інтересів один із органів на власний вибір: місцеву раду (якщо конфлікт стався на пленарному засіданні), відповідну постійну комісію (якщо конфлікт стався на засіданні комісії), або ж постійну комісію ради з питань запобігання корупції чи НАЗК (за будь-яких обставин).
З практики ми рекомендуємо повідомляти про конфлікт інтересів безпосередньо місцеву раду або постійну комісію, на засіданні якої Ви виявили у себе конфлікт інтересів. Таке повідомлення краще озвучити публічно з вимогою занести його до протоколу засідання, після чого додатково передати головуючому відповідну письмову заяву. Хоча закон не вимагає подавати таку заяву саме в письмовій формі, письмовий документ допоможе підтвердити факт повідомлення про конфлікт інтересів (особливо якщо запис засідань ради чи комісії не ведеться).
- Не вчиняти дій та не приймати рішення в умовах реального конфлікту інтересів – тобто не брати участь у обговоренні та взагалі не голосувати щодо відповідного питання порядку денного (ані "за", ані "проти", ані "утримався").
* * *
Конфлікт інтересів – це те, що може трапитись із кожним. Сам факт виникнення конфлікту інтересів не є ані злочином, ані правопорушенням, ані порушенням правил депутатської етики. Він перетворюється на адміністративне правопорушення лише тоді, коли особа не заявила про такий конфлікт інтересів або вчинила дії під його впливом.
Після опублікування законопроєкту №3034а усі правові колізії щодо конфлікту інтересів у депутатів місцевих рад будуть остаточно зняті. Проте справжні зрушення у цій сфері ми зможемо побачити лише після глобальних змін у правосвідомості депутатів місцевих рад. Тільки коли абсолютна більшість депутатів усвідомить свій обов'язок заявляти про конфлікт інтересів та утримуватись від пов'язаних із ним дій, ми отримаємо реальне місцеве самоврядування, де інтереси громади завжди стоять на першому місці.