Навіть в умовах вільної ринкової економіки існує потреба в ефективному та збалансованому державному регулюванні господарських відносин. У той же час будь-яке регулювання господарської діяльності суб’єктами владних повноважень має бути виправданим, обґрунтованим і прозорим. З огляду на це Законом «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (далі – Закон) передбачена особлива процедура прийняття регуляторних актів, неухильне дотримання якої є обов’язковою передумовою їх законності.
Місцева рада як регуляторний орган в межах наданих їй повноважень має право приймати регуляторні акти, спрямовані на регулювання господарських відносин на місцевому рівні. Разом з тим, визначений Розділом IV Закону порядок прийняття таких актів є досить складним і викликає багато питань при його застосуванні на практиці. Саме тому пропоную Вашій увазі покрокову інструкцію, яка допоможе правильно прийняти будь-який регуляторний акт в місцевій раді без процедурних порушень.
Крок І: внесення проекту регуляторного акта до Плану
Одним з основоположних принципів державної регуляторної політики є принцип передбачуваності, згідно з яким місцева рада як регуляторний орган не пізніше 15 грудня поточного року має затверджувати план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на наступний календарний рік (далі – План). Зазначений План має містити конкретну інформацію про види і назви проектів рішень, цілі їх прийняття, строки підготовки та структурні підрозділи, відповідальні за їх розробку.
У разі, якщо запропонований суб’єктом подання проект регуляторного акта відсутній в річному Плані, необхідно спочатку внести зміни до Плану шляхом прийняття відповідного проекту рішення, і лише після цього переходити до наступних етапів регуляторної процедури.
Крок ІІ: розробка аналізу регуляторного впливу
До кожного проекту регуляторного акта його розробником має готуватись аналіз регуляторного впливу (далі – АРВ) з обґрунтуванням необхідності державного регулювання ринкових відносин, cost-benefit аналізом та оцінкою ризиків. При підготовці АРВ розробник зобов’язаний дотримуватись структури АРВ, визначеної в статті 8 Закону та у Методиці проведення аналізу впливу регуляторного акта, затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 № 308.
Варто зауважити, що в рамках процесу гармонізації вітчизняного законодавства з правом ЄС до вищезазначеної постанови Кабміну були внесені зміни, відповідно до яких з 15.03.2016 АРВ до усіх проектів регуляторних актів готується по новій та більш тривалій процедурі. Зокрема, з 15.03.2016 до кожного АРВ має додаватись:
- Розрахунок витрат на одного суб’єкта господарювання великого і середнього підприємництва, які виникають внаслідок дії регуляторного акта.
- Бюджетні витрати на адміністрування регулювання для суб'єктів великого і середнього підприємництва.
- Тест малого підприємництва (М-Тест) – проводиться у випадку, коли питома вага суб’єктів малого підприємництва у загальній кількості суб’єктів господарювання, на яких впливає проблема, перевищує 10%. М-Тест окрім безпосередньо розрахунків передбачає також проведення консультацій з представниками малого бізнесу для визначення впливу запропонованого регуляторного акта на ринок.
Підготовка АРВ до оприлюднення проекту регуляторного акта є обов’язковою вимогою закону, виконання якої покладається на розробника проекту. У той же час, враховуючи складність підготовки АРВ та специфіку роботи депутатів місцевих рад, Закон надає можливість деяких суб'єктам не розробляти АРВ самостійно. Так, відповідно до частини другої статті 33 Закону постійна комісія або депутат ради можуть звернутись до постійної комісії ради, до функціональної спрямованості якої належать питання реалізації державної регуляторної політики (далі – відповідальна постійна комісія), з проханням забезпечити підготовку експертного висновку щодо регуляторного впливу. На підставі такого подання відповідальна постійна комісія приймає рішення доручити відповідному структурному підрозділу секретаріату ради, виконавчому органу ради або іншій установі підготувати експертний висновок у певний строк. В такому разі АРВ до проекту регуляторного акта не готується, а експертний висновок щодо регуляторного впливу готується відповідно до вимог статті 8 Закону, тобто за формою, що передбачена для АРВ. Таким чином, зазначений експертний висновок щодо регуляторного впливу по формі і суті являє собою АРВ, який готується на прохання депутата або комісії за замовленням відповідальної постійної комісії.
Крок ІІІ: оприлюднення проекту регуляторного акта
Кожен проект регуляторного акта підлягає оприлюдненню з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб.
Закон передбачає, що розробник спочатку має опублікувати повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта, що містить стислий виклад змісту проекту, поштову та електронну адресу розробника, інформацію про спосіб оприлюднення проекту, строк, протягом якого приймаються зауваження і пропозиції, а також інформацію про спосіб їх надання. Після цього не пізніше п’яти робочих днів з дня опублікування повідомлення про оприлюднення розробник зобов’язаний оприлюднити проект регуляторного акта разом з АРВ для одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб.
Повідомлення про оприлюднення, проект регуляторного акта і АРВ оприлюднюються в друкованих ЗМІ розробника, а в разі їх відсутності - у друкованих ЗМІ, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на веб-сторінці розробника. На практиці повідомлення про оприлюднення, проект регуляторного акта та АРВ оприлюднюються одночасно у спеціальному розділі на веб-сайті місцевої ради або виконавчого органу ради.
Окремо слід наголосити, що оприлюдненню підлягає не лише повідомлення та проект, а й АРВ до нього. У разі ж, якщо на замовлення депутата або постійної комісії замість АРВ було розроблено експертний висновок у форматі АРВ, виходячи з системного тлумачення Закону оприлюдненню підлягатиме повідомлення, проект регуляторного акта та експертний висновок до нього.
Крок ІV: опрацювання зауважень і пропозицій фізичних та юридичних осіб
Строк, протягом якого фізичні та юридичні особи можуть подавати свої зауваження і пропозиції до проекту регуляторного акта, визначається розробником, проте не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту.
Усі зауваження та пропозиції до проекту регуляторного акта направляються на визначену розробником поштову чи електронну адресу, після чого підлягають обов’язковому розгляду розробником. За результатами такого розгляду розробник може повністю чи частково врахувати одержані зауваження і пропозиції або мотивовано відхилити їх.
Крок V: реєстрація проекту рішення в секретаріаті місцевої ради
Оскільки відповідно до статті 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» місцева рада приймає акти у формі рішень, проект регуляторного акта має бути оформлений як проект рішення згідно з вимогами регламенту ради.
Після реєстрації відповідного проекту рішення в секретаріаті ради сільський, селищний, міський голова або секретар ради надає доручення щодо розгляду проекту рішення постійним комісіям виходячи з їх функціональної спрямованості. Постійна комісія, що згідно з своєю функціональною спрямованістю визначена профільною з розгляду відповідного проекту рішення, є головною постійною комісією в розумінні статті 34 Закону, а визначена в дорученні постійна комісія з питань регуляторної політики – відповідальною постійною комісією в розумінні статті 31 Закону. Для прикладу, на етапі попереднього розгляду Київрадою нового Порядку сплати пайової участі головною постійною комісією була постійна комісія Київради з питань бюджету та соціально-економічного розвитку (профільна постійна комісія в розумінні Регламенту Київради), а відповідальною постійною комісією – постійна комісія Київради з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики.
Крок VІ: забезпечення підготовки експертного висновку відповідальною постійною комісією та передача документів до ДРСУ
Після реєстрації проект рішення розглядається відповідальною постійною комісії, яка згідно з Законом має забезпечити підготовку експертного щодо регуляторного впливу внесеного проекту регуляторного акта. Порядок та строки підготовки зазначеного експертного висновку встановлюються регламентом відповідної ради. Слід зауважити, що більшість регламентів місцевих рад не містять порядку та строків підготовки такого експертного висновку, а отже зазвичай він є незначним за обсягом, готується в довільній формі та у строки, визначені відповідальною постійною комісією.
Варто відзначити, що даний експертний висновок не є тотожним експертному висновку, який готується на прохання депутата або постійної комісії замість АРВ (Крок ІІ). Експертний висновок на прохання депутата готується по формі АРВ, у той час як експертний висновок після реєстрації проекту рішення є абсолютно іншим документом, що готується за встановленою формою та в порядку, встановленому регламентом місцевої ради.
Після завершення підготовки експертного висновку відповідальна постійна комісія направляє експертний висновок, проект регуляторного акта та АРВ до Державної регуляторної служби України (далі – ДРСУ) для отримання пропозицій щодо вдосконалення проекту відповідно до принципів державної регуляторної політики. У випадку, коли замість АРВ на прохання депутата готувався експертний висновок в форматі АРВ (Крок ІІ), ще один експертний висновок не готується, а до ДРСУ направляється експертний висновок у форматі АРВ та проект регуляторного акта.
Крок VІІ: підготовка пропозицій ДРСУ до проекту регуляторного акта
Згідно постановою Кабміну від 23.09.2014 № 634 ДРСУ здійснює аналіз поданих документів на відповідність принципам державної регуляторної політики (стаття 4 Закону) та протягом 20 робочих днів готує власні зауваження і пропозиції, які в письмовому вигляді направляються до відповідальної постійної комісії.
Крок VІІІ: підготовка відповідальною постійною комісією висновку про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону
Після отримання відповіді від ДРСУ відповідальна постійна комісія на підставі АРВ, експертного висновку щодо регуляторного впливу і пропозицій ДРСУ готує висновок про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону, а саме принципам державної регуляторної політики та порядку розробки АРВ. У разі, якщо замість АРВ готувався експертний висновок за формою АРВ, то висновок про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону готується лише на підставі експертного висновку за формою АРВ та пропозицій ДРСУ.
Варто підкреслити, що окрім прийняття рішення про підготовку висновку про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону відповідальна постійна комісія на своєму засіданні згідно з частиною сьомою статті 34 Закону має також прийняти рішення щодо врахування або відхилення пропозиції ДРСУ.
Крок IX: розгляд проекту головною постійною комісією
Висновок відповідальної постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону разом з іншими документами направляється для вивчення до головної постійної комісії – комісії, що є профільною з розгляду даного проекту регуляторного акта виходячи з предмету його регулювання.
Головна постійна комісія на своєму засіданні розглядає проект регуляторного акта, висновок відповідальної постійної комісії разом з пропозиціями ДРСУ і за результатами розгляду приймає висновок профільної комісії щодо підтримки або відхилення проекту згідно з положеннями регламенту ради.
Трапляються випадки, коли відповідальна постійна комісія одночасно є головною постійною комісією з розгляду даного проекту рішення. Наприклад, при розгляді проекту рішення щодо обмеження торгівлі алкоголем в МАФах постійна комісія Київради з питань торгівлі, підприємництва та регуляторної політики буде одночасно відповідальною постійною комісією (оскільки до її функціоналу належать питання регуляторної політики) і головною постійною комісією, оскільки до її функціоналу належить питання торгівлі в МАФах. В такому випадку відповідальна постійна комісія відразу направляє свій висновок про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 Закону, оригінал проекту рішення та інші документи на до управління правового забезпечення секретаріату ради.
Крок X: розгляд проекту регуляторного акта управлінням правового забезпечення секретаріату ради
Більшість регламентів місцевих рад передбачають, що після розгляду проекту рішення постійними комісіями відповідний проект направляється на опрацювання до управління правового забезпечення секретаріату ради. Як і будь-який інший проект рішення ради, проект регуляторного акта має пройти усю передбачену регламентом процедуру попереднього розгляду до моменту його винесення на розгляд пленарного засідання ради.
Крок XІ: включення проекту до порядку денного пленарного засідання ради
Після завершення внутрішньої процедури попереднього розгляду проекту рішення постійними комісіями та управлінням правового забезпечення секретаріату проекту регуляторного акта включається сільським, селищним, міським головою до проекту порядку денного пленарного засідання ради, який затверджується депутатами на початку відповідного пленарного засідання.
Крок XІІ: розгляд та голосування проекту на пленарному засіданні ради
Згідно з вимогами Закону під час розгляду проекту рішення на пленарному засіданні ради голова відповідальної постійної комісії має доповісти щодо висновків постійної комісії про відповідність проекту регуляторного акта вимогам статей 4 та 8 цього Закону, а також повідомити присутнім про пропозиції ДРСУ та рішення постійної комісії щодо їх врахування.
Після доповіді розробника, голови відповідальної постійної комісії та процедури обговорення проект рішення має набрати більшість голосів депутатів від загального складу ради для його прийняття.
Крок XІІІ: підписання рішення сільським, селищним, міським головою
Згідно з частиною четвертою статті 42 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» рішення ради підписуються сільським, селищним, міським головою. У той же час як і у випадку з будь-яким іншим рішенням ради за сільським, селищним, міським головою залишається право зупинити відповідне рішення у п’ятиденний строк та внести його на повторний розгляд ради з зауваженнями.
Крок XІV: оприлюднення регуляторного акта
Стаття 59 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає обов’язкове оприлюднення усіх рішень місцевої ради, проте не визначає строку і порядку здійснення такого оприлюднення.
Разом з тим частиною п’ятою статті 12 Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» встановлено, що регуляторні акти місцевої ради мають офіційно оприлюднюватись не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання в друкованих ЗМІ ради, а у разі їх відсутності – у інших визначених радою місцевих друкованих ЗМІ.
Отже, прийняття регуляторного акта в місцевій раді є складною і багатоетапною процедурою, що навіть за нормальних умов може тривати понад півроку. У той же час у більшості випадків такі суворі вимоги до регуляторної процедури є цілком виправданими, оскільки дозволяють забезпечити прозорість, збалансованість і передбачуваність у правовому регулюванні господарських відносин.
Опубліковано: ЮрЛіга, 17 січня 2017 р.
Автор: Анатолій Пашинський