Загроза життю та здоров’ю людей вимагає від держави вживати суворих заходів для запобігання цій загрозі. У відповідь на пандемію COVID-19 у світі, Україна, як і більшість інших держав, запровадила жорсткий карантин і посилила відповідальність за порушення правил та заборон, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним хворобам.
Зокрема, 17 березня 2020 року Верховна Рада прийняла Закон України № 530-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, спрямованих на запобігання виникненню і поширенню коронавірусної хвороби (COVID-19)» («Закон № 530-ІХ»), яким було встановлено адміністративну відповідальність та посилено кримінальну відповідальність за порушення норм, спрямованих на запобігання поширенню COVID-19.
Як це часто буває, новий Закон далекий від юридичної досконалості, зокрема допускає істотні різночитання, за які дії можна бути притягнутим до адміністративної чи навіть кримінальної відповідальності. Тож чи варто бізнесу остерігатися нових штрафів?
- Адміністративні правопорушення
Закон № 530-ІХ доповнив Кодекс України про адміністративні правопорушення статтею 44-3 «Порушення правил щодо карантину людей» такого змісту:
«Порушення правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм, передбачених Законом України "Про захист населення від інфекційних хвороб", іншими актами законодавства, а також рішень органів місцевого самоврядування з питань боротьби з інфекційними хворобами, -
тягне за собою накладення штрафу на громадян від однієї до двох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і на посадових осіб - від двох до десяти тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян».
Відтак, адміністративна відповідальність може настати за:
- порушення загальних санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил і норм, які передбачені актами законодавства, зокрема Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб»;
- порушення правил щодо карантину, які передбачені актами законодавства, зокрема Законом України «Про захист населення від інфекційних хвороб»;
- порушення рішень органів місцевого самоврядування, якими передбачено заходи боротьби з інфекційними хворобами.
(і) Як бачимо, адміністративна відповідальність за вказаною статтею настає не тільки за порушення правил і норм під час карантину, а за будь-яке порушення загальних санітарних норм, які закріплені у законодавчому акті. Фраза «іншими актами законодавства», на нашу думку, стосується саме «правил щодо карантину людей, санітарно-гігієнічних, санітарно-протиепідемічних правил і норм», а не «з питань боротьби з інфекційними хворобами». Як наслідок, будь-яке порушення санітарної норми теоретично можна кваліфікувати як адміністративне правопорушення, передбачене ст. 44-3 КУпАП.
До прикладу, у п. 5 Державних санітарно-протиепідемічних правил і норм щодо поводження з медичними відходами, затвердженими наказом МОЗ від 08.06.2015 № 325, передбачено, що «у місцях первинного утворення відходів повинні бути запасні ємності (пакети або контейнери) для збирання відходів». Це правило є санітарно-протиепідемічним і порушення його, по суті, передбачене в описаному нами першому пункті.
Варто врахувати, що відповідальність за порушення санітарних норм також передбачає стаття 42 КУпАП. Вказана стаття встановлює значно менші штрафи: від 17 до 340 грн для громадян, від 102 до 425 грн для посадових осіб.
Якщо порівняти склади адміністративних правопорушень, передбачені статтею 42 і новою статтею 44-3, то можна дійти висновку, що вони перетинаються у частині відповідальності за порушення загальних (не карантинних) санітарних норм. Хіба що хтось зможе пояснити різницю між «санітарною нормою» і «санітарно-гігієнічною нормою» або між «санітарною» та «санітарно-протиепідемічною». Ще важче буде віднести конкретні норми і правила до: 1) санітарних; 2) санітарно-гігієнічних та 3) санітарно-протиепідемічних.
На практиці це означатиме одне: невиправдану дискрецію для поліції, органів охорони здоров’я та органів держпродспоживслужби, які уповноважені складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтею 44-3 КУпАП. «Обираючи», яку статтю кваліфікувати, орган держпродспоживслужби, наприклад, може обрати статтю 42 КУпАП із невеликими штрафами або ж статтю 44-3 КУпАП, де штрафи значно вищі. Як це часто буває, бізнес опиняється у полоні невиправданої дискреції органу влади, що, в свою чергу, створює значні корупційні ризики.
Звісно, якщо врахувати дух закону і логіку законодавця (якщо така взагалі існує), то норму статті 44-3 КУпАП можна протлумачити як спеціальну в частині саме інфекційних хвороб та відповідних прав і норм відносно загальної норми статті 42 КУпАП стосовно всіх санітарних правил. Однак, лише практика покаже, яким чином суди будуть розмежовувати відповідальність за цими статтями.
(іі) Відповідальність за вказаною статтею нестиме посадова особа суб’єкта господарювання, на якому сталося порушення, тобто особа, яка виконує функції керівника (директор, голова правління тощо) і на яку покладені обов’язки щодо організації дотримання санітарно-гігієнічних правил і норм.
(ііі) Повертаючись до спеціальних правил, які діють під час карантину, станом на сьогодні правила щодо карантину та щодо боротьби з інфекційним хворобами своїми актами запроваджували, зокрема, такі суб’єкти владних повноважень:
- Кабінет Міністрів України – постанови № 211 від 11.03.2020 р., № 215 від 16.03.2020 р. та № 239 від 25.03.2020 р., які вводять карантин і встановлюють його правила;
- рішення органів місцевого самоврядування, місцевих державних адміністрацій – протокол № 17 від 23.03.2020 р. постійної комісії КМДА з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, рішення Львівської міської ради від 20.03.2020 р. № 268, розпорядження Одеського міського голови № 218 від 15.03.2020 р., розпорядження Харківського міського голови від 11.03.2020 р. № 50 з подальшими змінами тощо.
Отже, держава посилила адміністративну відповідальність за порушення санітарних та карантинних правил, запровадивши підвищені штрафи за порушення карантинних заходів і санітарно-гігієнічних та санітарно-протиепідемічних правил.
Розглянемо, порушення яких саме заборон може мати наслідком штрафи для бізнесу.
1.1. Заборона здійснення господарської діяльності
Кабмін України заборонив роботу суб’єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), торговельно-розважальних центрів, інших закладів розважальної діяльності, фітнес-центрів, закладів культури, торговельного і побутового обслуговування населення. Проте постанова Кабміну України від 25.03.2020 р. № 239 передбачає й винятки до цього правила і дозволяє, зокрема, наступні види діяльності:
- торгівлю продуктами харчування, пальним, засобами гігієни, лікарськими засобами та виробами медичного призначення, ветеринарними препаратами, кормами, засобами зв’язку;
- провадження банківської та страхової діяльності, а також медичної практики, ветеринарної практики, діяльності автозаправних комплексів, діяльності з технічного обслуговування та ремонту транспортних засобів, діяльності з ремонту комп’ютерів, побутових виробів і предметів особистого вжитку, об’єктів поштового зв’язку;
- торговельну діяльність та діяльність з надання послуг громадського харчування із застосуванням адресної доставки замовлень.
Функціонування цих закладів можливе лише за умови забезпечення відповідного персоналу засобами індивідуального захисту, а також дотримання відповідних санітарних та протиепідемічних заходів.
Варто також зазначити, що постійна комісія КМДА з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій протоколом № 17 від 23.03.2020 р. заборонила роботу МАФів із реалізації шаурми, приготування та продажу кавових напоїв та реалізацію в торгових закладах, алкогольних напоїв на розлив, кавових напоїв тощо.
«Підпільна» господарська діяльність вказаних суб’єктів однозначно несе ризики притягнення до адміністративної відповідальності за ст. 44-3 КУпАП через порушення прямої заборони, встановленої Кабінетом Міністрів та місцевими органами влади.
1.2. Обмеження роботи закладів громадського харчування
Кабмін України заборонив роботу суб’єктів господарювання, яка передбачає приймання відвідувачів, зокрема закладів громадського харчування (ресторанів, кафе тощо), за винятком надання таких послуг із застосуванням адресної доставки замовлень.
У відповідь на такі обмеження багато закладів громадського харчування почали також працювати у форматі take away. Зокрема, відвідувачі заходять всередину закладу, щоб забрати замовлення, або такі заклади видають замовлення через віконце.
У постанові прямо не передбачено можливість працювати у форматі take away, тому така діяльність може бути кваліфікована як адміністративне правопорушення (стаття 44-3 КУпАП).
З метою мінімізації ризиків адміністративної відповідальності, на нашу думку, закладу громадського харчування необхідно:
- заборонити споживати у приміщенні закладу придбані продукти (готові страви). І ресторан (кафе), і продуктовий магазин продають готові до споживання продукти. Ключова різниця у тому, де клієнт їх споживає. Тому, якщо кафе (ресторан) дійсно переформатовано у магазин, то клієнт не має змоги тут же спожити придбані продукти;
- прибрати із приміщення ресторану (кафе) столи і стільці, переформатувати приміщення лише під отримання замовлень;
- за можливістю, видавати замовлення через віконце, не використовуючи приміщення закладу;
- неухильно дотримуватись санітарно-гігієнічних вимог.
Вказані рекомендації не можуть гарантувати, що поліція не складе протокол за порушення карантинних заходів, однак керівник закладу отримає більше аргументів у суді довести, що ресторан (кафе) працював саме як магазин, а не заклад громадського харчування.
1.3. Обмеження щодо користування транспортом
Кабмін України у постанові від 25.03.2020 р. № 239 також заборонив регулярні та нерегулярні перевезення пасажирів автомобільним транспортом у приміському, міжміському, внутрішньообласному та міжобласному сполученні. Проте з цього правила є винятки.
По-перше, це не стосується легкових автомобілів. По-друге, дозволено перевозити працівників підприємства, але виключно в межах кількості місць для сидіння і за маршрутами руху, погодженими з органами Національної поліції. По-третє, у міському громадському транспорті можна перевозити одночасно таку кількість пасажирів, яка не перевищує половини облаштованих сидячих місць.
У Києві встановлене суворіше обмеження, а саме: користуватися громадським транспортом можна лише за наявності спеціального квитка, виданого КМДА. Порушення цих вимог може мати наслідком, як штраф для цієї особи, так і для компанії, яка здійснює перевезення.
Таким чином, якщо підприємству треба довезти 30 працівників до місця роботи, то якщо автобус обладнаний 30-ма сидячими місцями, таке перевезення не буде правопорушенням.
1.4. Обмеження стосовно кількості осіб у приміщенні
Київська міська влада постановила забезпечити наявність споживачів в торговельному приміщенні в кількості одна особа на 10 квадратних метрів та забезпечити заходи щодо дотримання санітарних норм.
Варто зазначити, що вказані обмеження поширюються лише на продуктові магазини та аптеки і не встановлюють обмежень для працівників на підприємствах чи для відстані між людьми на вулиці. Таким чином, норма про 10 квадратних метрів не застосовується на підприємствах або виробничих цехах під час роботи.
- Кримінальні правопорушення
Законодавець не обмежився посиленням адміністративної відповідальності у цій сфері та вніс зміни і до кримінального закону, зокрема змінено статтю 325 Кримінального кодексу України. Нова редакція виглядає таким чином:
«1. Порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним хворобам, а також масовим неінфекційним захворюванням (отруєнням) і боротьби з ними, якщо такі дії спричинили або завідомо могли спричинити поширення цих захворювань, -
карається штрафом від тисячі до трьох тисяч неоподатковуваних мінімумів доходів громадян або арештом на строк до шести місяців, або обмеженням волі на строк до трьох років, або позбавленням волі на той самий строк.
2. Ті самі діяння, якщо вони спричинили загибель людей чи інші тяжкі наслідки, -
караються позбавленням волі на строк від п’яти до восьми років».
Відтак, кримінальна відповідальність може настати за такі дії, якщо вони спричинили або завідомо могли спричинити поширення цих захворювань:
- порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання епідемічним та іншим інфекційним хворобам і боротьби з ними;
- порушення правил та норм, встановлених з метою запобігання масовим неінфекційним захворюванням (отруєнням) і боротьби з ними.
Наведена стаття Кримінального кодексу, як і стаття 44-3 КУпАП, має істотні юридичні недоліки.
По-перше, стаття не відповідає принципу правової визначеності. Кримінальна відповідальність фактично прив’язана до порушення невизначеного переліку правил та норм стосовно боротьби з епідемічними, інфекційними та неінфекційними хворобами. Як вказано вище, правила на обмеження на сьогодні встановлювалися широким колом суб’єктів владних повноважень (Кабмін, місцеві адміністрації, інші органи влади). При цьому, якщо обмеження стосувалися прав і свобод громадян без введення надзвичайного стану, то виникає питання стосовно конституційності та законності таких обмежень. Як наслідок, окрема норма або правило, спрямоване на запобігання поширення та боротьбу з коронавірусу, може бути незаконним, оскільки обмежує права і свободи громадян у неконституційний спосіб, однак за порушення такої норми або правила за певних умов настає кримінальна відповідальність. На нашу думку, така «законотворчість» у сфері кримінальної відповідальності матиме наслідком нові справи проти України в Європейському суді з прав людини.
По-друге, кримінальна відповідальність за статтею 325 КК України фактично дублює адміністративну відповідальність за статтею 44-3 КУпАП. Звертаємо увагу на санкції: за адміністративне правопорушення посадовою особою передбачено штраф від 34 тис. до 170 тис. грн, а за кримінальне правопорушення – від 17 тис. до 51 тис. грн. Відтак, відсутнє чітке розмежування складу адміністративного правопорушення і складу злочину, а штраф за адміністративне правопорушення є навіть більшим.
По-третє, склад злочину від складу адміністративного правопорушення теоретично могли б відмежовувати наслідками діяння. Однак, викладене у статті 325 КК України формулювання «такі дії спричинили або завідомо могли спричинити поширення цих захворювань» та «якщо вони спричинили загибель людей чи інші тяжкі наслідки» залишає відкритим питання стосовно доведення відповідних наслідків та наявності причинно-наслідкового зв’язку між конкретним порушенням та наслідками.
Справа в тому, що в цілому порушення будь-якого протиепідемічного правила сприяє поширенню захворювання, бо відповідні правила створюються з метою запобігання такому поширенню.
Чи можна довести, що порушення правила стосовно однієї особи на 10 квадратних метрів у продуктовому магазині призвело до поширення захворювання або спричинило загибель людей чи «інші тяжкі наслідки»? Як довести, що певна особа в конкретний момент часу була інфікована і через порушення правил саме конкретним закладом інфікувала інших? Питання риторичні.
Частина друга статті 325 КК України передбачає позбавлення волі на строк від п’яти до восьми років, за спричинення наслідків у вигляді загибелі людей чи інших тяжких наслідків. «Інші тяжкі наслідки» – це оціночне поняття, що не додає оптимізму у правозастосуванні цієї норми правоохоронними органами.
Така неоднозначність у складі злочину, передбаченого статтею 325 КК України, може мати два протилежні наслідки: або норма буде «мертвою» через неможливість доведення наслідків діяння, або, навпаки, слугуватиме механізмом тиску на бізнесі через безпідставне кримінальне переслідування.
Отже, бізнесу варто бути готовим захищатися від необґрунтованих штрафів та претензій з боку органів влади через можливе неоднозначне трактування карантинних правил та норм, які передбачають адміністративну та кримінальну відповідальність.