Звернення до нас одного з наших давніх клієнтів у зв’язку із нібито незаконним заволодінням земельними ділянками водного фонду змусила мене пригадати свій попередній досвід ведення судових справ у земельних спорах за участю прокурорів і проаналізувати практику Верховного Суду за останні кілька років, щоб зрозуміти, як змінились підходи до вирішення земельних спорів, в якому напрямку розвивається судова практика та як складається ситуація з "ефективністю способів захисту порушених прав та інтересів держави" і витребуванням земельних ділянок у добросовісних набувачів. Заодно, зрозуміти, чим це загрожує власникам котеджів і земельних ділянок, розташованих в межах прибережних захисних смуг уздовж річок, навколо озер, водосховищ, каналів, ставків. А враховуючи підходи Верховного Суду до ефективних і неефективних способів захисту порушених прав, негаторних позовів, які можна заявити впродовж усього часу тривання порушення, позовної давності, поговорити є про що.
СТАРІ ПІДХОДИ
Не вдаючись в деталі і особливості того, як змінювались підходи прокурорів до подачі позовів і практика вирішення спорів щодо витребування земельних ділянок у добросовісних набувачів, якщо узагальнити і говорити стисло, то поширеними у свій час були такі підходи.
"Двоходівка".
Раніше (до того, як ми дізнались, що, виявляється, є ефективні і неефективні способи захисту порушених прав) ніхто особливо не переймався процесуальною економією і не заморочувався зі способами захисту порушених прав. Щоб повернути землю у власність держави, прокурори спочатку звертались в суд з позовом про визнання недійсним рішення про передачу земельних ділянок у власність, визнання недійсними державних актів, а вже потім, маючи на руках необхідне рішення суду, звертались в суд з позовом про визнання недійсними договору, застосування реституції, тощо. Це вже згодом прокурори зрозуміли, що усі ці вимоги можна, в принципі, одразу заявити в одному позові. Така практика і підходи були поширеними на початку 2000-х років. Спори у переважній більшості стосувались земель житлової і громадської забудови та земель сільськогосподарського призначення.
Оспорювання "ланцюжка" договорів. Реституція. Врахування практики ЄСПЛ.
З 2010-х років кількість справ про витребування землі у добросовісних набувачів зростала. Прокурори активно звертались з позовами про визнання недійсними рішень рад, державних актів і всього "ланцюжка" договорів, незалежно від того, скільки разів ділянки були відчужені.
Позовною давністю прокурори в ці роки особливо не переймались, оскільки пояснень на зразок "про порушення під час відведення земельної ділянки прокурору стало відомо під час проведення перевірки" на той час для суду було достатньо. Більше того, у 2016 році Верховний Суд України сформулював висновок, що позовна давність не поширюється на вимоги про витребування майна з чужого незаконного володіння (постанова Верховного Суду України від 05 жовтня 2016 року у справі № 916/2129/15).
Також у цей період набув поширення підхід, що наявність порушень з боку органу державної влади (органу місцевого самоврядування) при прийнятті рішень (укладенні договорів) щодо відчуження земельних ділянок не може бути підставою для позбавлення власників, які жодних порушень не вчиняли, земельних ділянок. Посилаючись на практику ЄСПЛ, зокрема, рішення у справі "Стретч проти Сполученого Королівства", суди, вирішуючи спори про витребування земельних ділянок у добросовісних набувачів, часто відмовляли у задоволенні позовів.
Подальше відчуження земельних ділянок третім особам (укладення «ланцюжка» договорів, набуття земельних ділянок добросовісними набувачами) якийсь час уберігало добросовісних набувачів від витребування у них земельних ділянок, але так тривало недовго.
Відхід від практики ЄСПЛ та принципу "належного урядування".
У 2017 Верховний Суд України вирішив покласти край цій практиці та звернув увагу судів на те, що суди повинні не просто посилатися на статтю 1 Першого протоколу та рішення ЄСПЛ у справі "Стретч проти Сполученого Королівства", а застосовувати практику Європейського суду, зокрема, більш ретельно з’ясовувати обставини справи щодо правомірності і допустимості втручання держави у право на мирне володіння майном, дотримання балансу між приватними та публічними інтересами. Верховний Суд України вказав, що принцип «належного урядування» не встановлює абсолютної заборони на витребування із приватної власності майна, в тому числі й земельних ділянок, на користь держави, якщо майно вибуло з власності держави у незаконний спосіб, а передбачає критерії, які слід враховувати, щоб оцінити правомірність і допустимість втручання держави у право на мирне володіння майном. Суд зазначив, що при розгляді даної категорії справ суди, звісно, можуть враховувати рішення ЄСПЛ у справі "Стретч проти Сполученого Королівства", проте суди повинні враховувати й те, що "… додержання принципу "належного урядування" оцінюється одночасно з додержанням принципу "пропорційності" такого втручання, а саме – додержання "справедливої рівноваги між інтересами суспільства та необхідністю додержання фундаментальних прав окремої людини".
Віндикація. Нічого більше.
Після початку функціонування та роботи нового Верховного Суду, підходи до вирішення спорів суттєво змінилися. Верховний Суд почав активно втілювати в життя концепцію "ефективного способу захисту порушених прав". Не оминув цей підхід і спорів щодо витребування майна.
Верховний Суд вказав на те, що власник з дотриманням вимог статей 387 і 388 ЦК України може витребувати належне йому майно від особи, яка є останнім його набувачем, незалежно від того, скільки разів це майно було відчужене до того, як воно потрапило у володіння останнього набувача, і що для витребування майна з чужого незаконно володіння не вимагається оспорювання рішень органів державної влади чи місцевого самоврядування, ланцюга договорів, інших правочинів і документів, що посвідчують відповідне право, визнання права власності на спірне майно, оскільки пред’явлення цих вимог не є ефективним способом захисту прав (постанови Великої Палати від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц, від 30 червня 2020 року у справі № 19/028-10/13).
Правда, подібний висновок був сформульований ще задовго до того, у 2012 році, Верховним Судом України: "Права особи, яка вважає себе власником майна, не захищаються шляхом задоволення позову до добросовісного набувача з використанням статей 215 і 216 ЦК України. Такий захист можливий шляхом задоволення віндикаційного позову, якщо для цього існують підстави, передбачені статтею 388 ЦК України, які дають право витребувати майно у добросовісного набувача (постанова Верховного Суду України від 31 жовтня 2012 року у справі № 6-53цс12).
Також у 2018 році Велика Палата відступила від висновку Верховного Суду України, що позовна давність не поширюється на вимоги про витребування майна з чужого незаконного володіння, сформульованого у 2016 році, зазначивши, що на віндикаційні позови держави і територіальних громад поширюється загальна позовна давність тривалістю у три роки (постанова Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17). Тому суди стали частіше відмовляти прокурорам у позовах у зв’язку зі спливом позовної давності.
Суттєво збільшилась кількість справ про витребування земель лісогосподарського призначення і земель водного фонду. Загострилась проблема з позовною давністю – пояснень прокурора, що про порушення під час відведення земельних ділянок йому стало відомо під час проведення перевірки, для нового Верховного Суду було недостатньо.
Невдовзі було знайдено та запропоновано "більш ефективний" спосіб захисту порушених прав, який по сьогодні активно застосовується судами і, наразі, дозволяє повернути незаконно відведені та відчужені земельні ділянки лісового і водного фонду державі – негаторний позов.
НОВІ ПІДХОДИ
Негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення.
У 2018 році Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння) є неможливим. Розташування земель водного фонду вказує на неможливість виникнення приватного власника, а отже, і нового володільця, крім випадків, передбачених у статті 59 цього Кодексу (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц про визнання недійсними розпорядження та державних актів на право приватної власності на земельні ділянки в межах нормативно визначеної зони прибережної захисної смуги Чорного моря, справа 2015 року). Висновок – дивний, бо, насправді, таких випадків набуття у власність (заволодінь) на практиці є чимало.
Через якийсь час Велика Палата пішла далі і уточнила, що зайняття земельної ділянки водного фонду з порушенням Земельного і Водного кодексів треба розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, і що у такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду (постанова Великої Палати від 28 листопада 2018 року у справі № 504/2864/13-ц про визнання недійсним протоколу визначення переможця аукціону з продажу земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги Григорівського лиману). Я це називаю "віндикація по-негаторськи".
Надалі ці висновки були конкретизовані у постановах 2019-2020 років (постанова Великої Палати від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц про витребування земель житлової забудови; постанова Великої Палати від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц про визнання незаконним рішення ради про передачу у власність особи земельної ділянки у межах прибережної захисної смуги Бузького лиману, визнання недійсними договорів купівлі-продажу земельної ділянки, повернення земельної ділянки у комунальну власність). Так, у постанові від 12 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц Велика Палата вказала, що "власник земельної ділянки водного фонду може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів державної влади чи органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, та вимагаючи повернути таку ділянку".
Тож, починаючи з 2019 року, прокурори, дослухавшись позиції Великої Палати, стали звертатись до суду з негаторними позовами і вимагати повернення земельних ділянок на користь держави. Прокурори не стали "вихитрятись" і почали формулювати позовні вимоги таким чином: усунути перешкоди у користуванні земельною ділянкою шляхом повернення земельної ділянки.
Найбільш часто з таким позовом прокурори звертаються в суд тоді, коли мова йде про землі водного фонду, і коли з часу вибуття ділянок з володіння держави пройшло більше, ніж три роки.
У 2021 році Велика Палата Верховного Суду уточнила (доповнила) свої висновки та зазначила, що ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним земельної ділянки водного фонду не приводять до заволодіння порушником такою ділянкою. Отже, як зайняття земельної ділянки водного фонду, так і наявність державної реєстрації права власності на таку ділянку за порушником з порушенням Земельного кодексу України та Водного кодексу України треба розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, а належним способом захисту прав власника є негаторний позов (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц про визнання недійсними рішень, державних актів, договорів іпотеки та витребування земельних ділянок із чужого незаконного володіння).
Відтак, крізь призму ефективного способу захисту порушених прав – підходу, який системно впроваджується у судовій практиці – Верховним Судом сформульовано позицію, що як зайняття земельної ділянки водного фонду, так і наявність державної реєстрації права власності на земельні ділянки водного фонду з порушенням вимог Земельного і Водного кодексів, є порушенням права власності держави чи відповідної територіальної громади, яке не пов`язане з позбавленням володіння, а тому належним (ефективним) способом захисту прав власника у такому випадку є негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки водного фонду.
Відсутність проекту не означає відсутність прибережної захисної смуги.
З 2014 року усталеним є підхід, що існування прибережних захисних смуг визначеної ширини передбачене законом (статтею 60 ЗК України, статтею 88 ВК України), а тому відсутність проекту землеустрою щодо встановлення прибережної захисної смуги не означає її відсутність, оскільки розміри такої смуги встановлені законом (постанови Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2018 року у справі № 469/1393/16-ц, від 19 червня 2019 року у справі № 487/10128/14-ц; постанови Верховного Суду України від 9 вересня 2014 року у справі № 3-77гс14, від 24 грудня 2014 року у справі № 6-206цс14; від 05 листопада 2014 року у справі № 6-171цс14, від 22 квітня 2015 року у справі № 6-52цс15, від 01 липня 2015 року у справі № 6-184цс15).
"Бачили очі, що купували". Сумнівна добросовісність.
З 2018 року підхід у судів такий, що набувачі земельних ділянок, в силу зовнішніх, об’єктивних, явних і видимих природних ознак спірних земельних ділянок, проявивши розумну обачність, могли і повинні були знати про те, що ділянки перебувають у межах прибережної захисної смуги, що ставить їх, набувачів, добросовісність під час набуття земельних ділянок у власність під обґрунтований сумнів (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22 травня 2018 року у справі № 469/1203/15-ц про визнання недійсними розпорядження та державних актів на право приватної власності на земельні ділянки в межах прибережної захисної смуги Чорного моря, справа 2015 року; постанова Великої Палати від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц).
Тож, тенденція, яка намітилась в судовій практиці у спорах щодо витребування (повернення) земель водного фонду за останні роки – чітка і зрозуміла: забрати землі водного фонду з приватної власності і повернути їх у власність держави.
Виключно правова проблема.
Для уникнення будь-яких сумнівів чи підозр, одразу скажу, що я – за повернення незаконно набутих земель водного фонду у власність держави. Впроваджений у практику підхід дозволяє повернути у власність держави землі водного фонду, які були незаконно відчужені. І це, з однієї сторони, безумовно, добре. Але, з точки зору правової визначеності, дотримання справедливої рівноваги між інтересами суспільства і необхідністю додержання прав добросовісних набувачів (але тільки тих, що дійсно діяли добросовісно, а не видають себе за таких), забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, запроваджений у судову практику підхід, з одного боку, вирішує проблему, а з іншого боку, навпаки, додає проблем. Бо, до і так непростого питання з використанням "ефективних способів захисту порушених прав", додається ще одна, виключно правова, проблема, пов’язана із розмежуванням віндикаційного і негаторного позовів (способів) та незастосуванням позовної давності до негаторних позовів.
Гібридні способи захисту порушених прав.
Верховний Суд сформулював позицію, що заволодіння громадянами та юридичними особами землями водного фонду всупереч вимогам Земельного кодексу України (перехід до них права володіння цими землями) є неможливим; зайняття земельних ділянок водного фонду, як і наявність державної реєстрації права власності на земельні ділянки водного фонду є порушеннями права власності, які не пов`язане з позбавленням володіння. Іншими словами, що ані наявність державної реєстрації права власності за порушником, ані фізичне зайняття ним земельної ділянки водного фонду не призводять до заволодіння порушником такою ділянкою.
Не можу погодитись з такими висновками Верховного Суду з кількох причин.
По-перше, висновок про те, що незаконне заволодіння землями водного фонду приватними особами є неможливим, а зайняття земельних ділянок водного фонду, як і наявність державної реєстрації права власності на земельні ділянки водного фонду, є порушеннями права власності, які не пов`язані з позбавленням володіння, є абсурдним, оскільки земельні ділянки, як правило, витребовуються з володіння фізичних та юридичних осіб, яким вони належать на праві приватної власності, а наявність державної реєстрації права власності на земельні ділянки за фізичними та юридичними особами підтверджує володіння ними цими земельними ділянками.
Більше того, такий висновок суперечить принципу реєстраційного підтвердження володіння нерухомістю, який не так давно був сформульований Верховним Судом (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04 липня 2018 року у справі № 653/1096/16-ц), та суті віндикації (витребування майна з чужого володіння), яка полягає у реєстрації права власності на нерухоме майно за власником, якщо власник був позбавлений володіння нерухомим майном (постанова Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16).
По-друге, віндикаційні і негаторні позови (вимоги) є взаємовиключними, а тому вказані вимоги не можуть бути зміксовані і заявлені в одному позові (об’єднані в одній позовній заяві). Не може бути вимоги "усунути перешкоди в користуванні земельною ділянкою шляхом повернення земельної ділянки". Бо таке "схрещування позовних вимог" і винайдення "гібридного способу захисту порушених прав та інтересів держави" є прикладом, якраз, неналежного способу захисту порушених прав, який останнім часом активно впроваджується в судову практику.
Якщо право власності особи (у нашому випадку – держави, якщо говорити про землі водного фонду) порушене тим, що право власності на земельні ділянки водного фонду зареєстроване за іншою особою, то належним способом захисту, у такому разі, є вимога про витребування земельних ділянок з володіння добросовісного чи недобросовісного набувача (відновлення в реєстрі запису про реєстрацію права власності на нерухоме майно за державою). Якщо ж з записом в реєстрі про належність права власності на земельні ділянки проблем нема (ділянки числяться за державою), то підстав для віндикації – немає.
Якщо ж земельні ділянки водного фонду зайняті та зареєстровані на праві власності за фізичною чи юридичною особою (що є підтвердженням вибуття земельної ділянки з володіння держави), то зайняття ділянок та наявність державної реєстрації права власності на земельні ділянки є порушеннями права власності, які пов`язані з позбавленням держави володіння земельними ділянками, а тому захист порушених прав держави у такому разі повинен здійснюватись виключно з використанням віндикаційного, а не негаторного, способу захисту.
Потрібно зауважити, що не всі судді Верховного Суду розділяють такий підхід Великої Палати: так, в окремій думці від 07 квітня 2020 року окремі судді не погодились з позицією Великої Палати та зазначили, що, на їхню думку, вимога про повернення земельної ділянки є вимогою про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов), а підстав вважати позовні вимоги про витребування спірних земельних ділянок на користь держави негаторним позовом – не вбачається, як і немає підстав для висновку про відсутність строку давності при зверненні з негаторним позовом. Такої ж позиції притримуюсь і я. Впевнений, що невдовзі Велика Палата збагне і визнає "нежиттєздатність її теперішньої правової позиції ".
Навіщо усе це? І чим можуть закінчитись ці процесуальні "експерименти"?
Навіщо Верховний Суд, задовольняючи в листопаді 2022 року скаргу прокурора, залишає в силі рішення районного суду, яким задоволено позов прокурора в інтересах держави, визнано недійсним розпорядження адміністрації 2008 року про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність 56-ом громадянам для ведення садівництва в частині передачі земельних ділянок у власність фізичних осіб, та витребувано земельні ділянки з незаконного володіння добросовісного набувача на користь держави (постанова Верховного Суду від 23 листопада 2022 року у справі № 372/4143/18), якщо пред’явлення таких вимог, відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду, не є ефективним способом захисту?
Чому в одних випадках так можна, а в інших – ні?
Чому позивачам (приватним особам) можна відмовляти у позовах на тій підставі, що вони, на думку суду, просять суд застосувати неефективний спосіб захисту порушених прав, тоді як прокурорам суди не завжди наважуються відмовляти у позовах на тій підставі, що вони обрали неефективний спосіб захисту порушених прав?
Чому в одних випадках Верховний Суд робить категоричні висновки про те, що пред’явлення тих чи інших позовних вимог є неефективним способом захисту порушених прав, тоді як в інших випадках Верховний Суд робить не такі категоричні висновки – зазначає, що пред’явлення відповідних вимог не є ефективним способом захисту порушених прав?
Чи, можливо, прокурор, не зважаючи на засади судочинства та рівність усіх учасників перед законом і судом, й надалі, є "рівнішим" за інших учасників судового процесу, а інтереси держави, не зважаючи на засади захисту права власності і рівний захист прав усіх суб’єктів права власності, все ще превалюють над інтересами приватних осіб?
Варіантів відповідей може бути багато, але, як на мене, це пояснюється небажанням шукати і знаходити непрості відповіді на складні питання, займатись розвитком права.
Упроваджений на практиці підхід з негаторним позовом, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення, я вважаю, позбавляє добросовісних набувачів правової визначеності, і становить ризик порушення їхніх прав. Якщо позбавлення особи права власності на майно шляхом його витребування буде здійснюватися не на підставі закону, не тими способами, що належить, а "придуманими", то це призведе до збільшення кількості звернень до ЄСПЛ.
Насамкінець хочу нагадати усім попередню позицію (підхід) Верховного Суду, який полягає у тому, що "у разі задоволення вимоги власника про витребування земельної ділянки з чужого незаконного володіння особи, за якою зареєстроване право власності на цю ділянку, суд витребує останню на користь власника від вказаної особи, а не зобов'язує таку особу повернути відповідну ділянку власникові" (постанови Великої Палати Верховного Суду від 14 листопада 2018 року у справі № 183/1617/16, від 28 листопада 2018 у справі № 504/2864/13-ц). Вважаю, що це єдино правильний підхід у ситуації з витребуванням земель водного фонду у добросовісних набувачів. Тож пропоную дотримуватись саме цього підходу і припинити практику застосування неналежного "гібридного" способу захисту порушених прав і інтересів держави.
Автор: Олег Качмар