До Єдиного державного реєстру щороку подається 600-900 тис. антикорупційних декларацій. Кожна із цих декларацій теоретично може стати обʼєктом повної перевірки НАЗК. У той же час, в Управлінні проведення повних перевірок НАЗК працює орієнтовно 30 співробітників. В умовах такого величезного розриву між кількістю декларацій та людським ресурсом для їх перевірки на перший план виходить логічне запитання – яким саме чином НАЗК обирає декларації, що йдуть на повну перевірку?
Ситуація до повномасштабного вторгнення
До повномасштабного вторгнення 24.02.2022 у законодавстві існувала низка норм, що визначали методологію відбору декларацій для повної перевірки. Ці питання в першу чергу регулювались Законом «Про запобігання корупції» та окремим Порядком відбору декларацій (наказ НАЗК №144/21 від 03.03.2021).
Існуюча на той час система відбору призводила до того, що на практиці більшість повних перевірок стосувалась саме декларацій топ-посадовців. Декларації посадових осіб початкових рівнів (державних службовців категорії «В», депутатів місцевих рад тощо) практично не перевірялись.
Реформа 2023 року
Після початку повномасштабного вторгнення повні перевірки декларацій НАЗК були поставлені на паузу. Мораторій на перевірки був знятий лише у жовтні 2023 року після набрання чинності Законом №3384-ІХ. Цей закон не лише поновив повноваження НАЗК щодо повних перевірок, а й вніс низку істотних змін до порядку їх проведення.
Одним із ключових нововведень стало те, що у ст. 51-3 Закону «Про запобігання корупції» словосполучення «обовʼязковій повній перевірці підлягають декларації…» замінили словами «повній перевірці підлягають декларації…». Як і раніше, повній перевірці за Законом підлягали декларації посадовців, які займають відповідальне та особливо відповідальне становище, мають високий рівень корупційних ризиків чи невідповідності за результатами логічного і арифметичного контролю. Втім, на думку народних депутатів, після виключення слова «обовʼязковій» для НАЗК відкривався шлях для відбору декларацій на повну перевірку не за посадою, а за ризик-рейтингом декларації. Окрім цього, у ст. 51-3 Закону було видалено абз. 4, згідно з яким під повну перевірку обовʼязково підпадали декларації з відміткою «Член сімʼї не надав інформацію».
Невдовзі після цих змін НАЗК прийняло нові підзаконні акти щодо відбору декларацій на повну перевірку:
1) оновлену редакцію Порядку проведення повної перевірки (наказ НАЗК від 13.11.2023 № 256/23);
2) новий Порядок відбору декларацій (наказ НАЗК від 07.12.2023 № 284/23);
3) новий Порядок проведення логічного та арифметичного контролю (наказ НАЗК від 21.06.2024 № 161/24).
Як зараз працює система відбору декларацій
Згідно з новими Порядками всі подані декларації мають проходити автоматичну оцінку ризиків. Така оцінка ризиків здійснюється програмними засобами Реєстру шляхом проведення так званого логічного і арифметичного контролю (ЛАК). ЛАК включає в себе автоматичне співставлення даних у декларації з усіма доступними НАЗК державними реєстрами і банками даних, встановлення внутрішніх суперечностей між різними розділами декларації, порівняння декларацій різних періодів для виявлення логічних помилок, а також підрахунок балансу доходів і витрат за спеціальними формулами. Кожна помилка (ризик) у декларації має свій ваговий показник. Після визначення компʼютером усіх помилок (ризиків) у декларації вагові показники кожної з них додаються. Отримана сума і є загальним показником рейтингу ризику декларації. Надалі всі подані за певний звітній рік декларації ранжуються за показником ризик-рейтингу. При цьому рівень посади декларанта на ризик-рейтинг не впливає.
Декларації з найнижчим ризик-рейтингом (за словами НАЗК – до 30% від поданих декларацій) направляються на автоматизовану перевірку. Цей вид перевірки є новацією, яка була запроваджена у листопаді 2023 року. Така перевірка проводиться компʼютером без участі людини та по суті являє собою зіставлення інформації у декларації з даними в українських державних реєстрах і банках даних. Довідка про результати автоматизованої перевірки генерується компʼютером та завантажується в персональний кабінет декларанта. У публічній частині Реєстру перевірена декларація починає світитись зеленим кольором та відмічається написом «Декларація пройшла автоматизовану перевірку». Декларація, стосовно якої сформована довідка про проведення автоматизованої перевірки, вже не підлягатиме повній перевірці співробітниками НАЗК – окрім випадків, якщо НАЗК отримає від фізичних/юридичних осіб, з медіа або інших джерел інформацію про відображення у такій декларації недостовірних відомостей. Висвітлені у довідці зауваження просто можуть бути враховані декларантом під час підготовки декларацій за наступні періоди.
Тим часом, декларації з високим ризик-рейтингом відбираються на повну перевірку за такими рівнями черговості:
1) Рівень № 1 – декларації службових осіб, які займали відповідальне та особливо відповідальне становище чи посаду з високим рівнем корупційних ризиків і при цьому мають найвище значення показника рейтингу ризику декларації.
2) Рівень № 2 – декларації інших суб’єктів декларування, що мають найвище значення показника рейтингу ризику декларації.
3) Рівень № 3 – декларації (в т.ч. стосовно яких вже наявні довідки про проведення автоматизованої перевірки), щодо яких НАЗК на підставі даних від третіх осіб чи з публічних джерел склало обґрунтовані доповідні записки про можливу наявність недостовірних відомостей на суму понад 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (1 514 000 грн. у 2024 р.).
4) Рівень № 4 – декларації (в т.ч. стосовно яких вже наявні довідки про проведення автоматизованої перевірки), щодо яких НАЗК на підставі даних від третіх осіб чи з публічних джерел склало обґрунтовані доповідні записки про можливу наявність недостовірних відомостей на суму від 100 до 500 прожиткових мінімумів для працездатних осіб (від 302 800 до 1 514 000 грн. у 2024 р.).
Відбір декларацій на повну перевірку здійснюється рівномірно з кожного рівня черговості № 1, 2, 3 і 4. Якщо кілька декларацій всередині рівня черговості № 1 або № 2 мають однакові показники ризик-рейтингу, то першочергово на повну перевірку відбирається декларація, що була подана до Реєстру пізніше. Також у п. 10 Порядку відбору декларацій визначається низка випадків, коли декларації з рівнів черговості № 1 і № 2 не відбираються для проведення повної перевірки (наприклад, за результатами моніторингу способу життя в декларації раніше вже були виявлені ознаки кримінального правопорушення). Всередині рівнів черговості № 3 і № 4 на повну перевірку першими відбираються ті декларації, інформація щодо яких була отримана НАЗК раніше. Якщо декларації за рівнями черговості № 3 і № 4 відсутні, на перевірку беруться декларації з рівня черговості № 1. На додаток до цього, ще два типи повних перевірок можуть розпочинатись позачергово – це повторні повні перевірки вже перевірених раніше декларацій у разі отримання НАЗК певної нової інформації, а також початок перевірки декларації субʼєкта декларування за інші періоди, якщо щодо якоїсь декларації такої особи наразі вже ведеться повна перевірка.
Недоліки діючої процедури відбору
У порівнянні з de facto ручним режимом відбору декларацій на повну перевірку в перші роки роботи НАЗК, новий порядок відбору є значним кроком уперед. Втім, поточна процедура відбору також має низку істотних недоліків.
По-перше, суперечливим є підхід НАЗК щодо приховання правил ЛАК – тобто критеріїв і формул, за якими розраховується ризик-рейтинг кожної поданої до Реєстру декларації. Так, до кінця 2020 року технічні умови ЛАК були затверджені наказом НАЗК та розміщувались у публічному доступі. У цих технічних умовах було визначено 93 базових критерії, за якими НАЗК оцінювало ризик декларації, а також ваговий коефіцієнт кожного із цих критеріїв. Втім, у 2021 році НАЗК оновило правила ЛАК та закрило їх від громадськості. Попри осуд громадського суспільства, нові правила ЛАК так і не були оприлюднені НАЗК. Більше того, в абз. 2 п. 3 нового Порядку ЛАК від 21.06.2024 НАЗК закріпило, що правила ЛАК для оцінки ризиків декларацій є частиною програмного коду Реєстру і не підлягають оприлюдненню та поширенню.
Разом з тим, НАЗК не має правових підстав для віднесення правил ЛАК до закритої інформації. Такі дії НАЗК не відповідають критеріям «трискладового тесту» щодо обмеження доступу до інформації за ч. 2 ст. 6 Закону «Про доступ до публічної інформації», порушують права субʼєктів декларування, а також не дають змогу громадянському суспільству проаналізувати правила ЛАК і висловити до них свої зауваження. Показово, що міжнародна Комісія з проведення незалежної оцінки ефективності діяльності НАЗК у Звіті про оцінку від 24.07.2023 засудила обмеження доступу до правил ЛАК та висловила вимогу щодо їх публічного оприлюднення.
По-друге, доцільність введених у листопаді 2023 року автоматизованих перевірок викликає сумніви. По суті, вся автоматизована перевірка зводиться до механічного порівняння даних декларації з даними українських державних реєстрів і банків даних (Єдиного державного демографічного реєстру, Єдиного державного реєстру речових прав на нерухоме майно, Державного реєстру фізичних осіб-платників податків тощо). Як показує практика, абсолютна більшість виявлених під час перевірки помилок носить формальний характер: відмінності правопису назв вулиць чи марок авто у декларації та реєстрах (e.g. «Сімʼї Хохлових» і «Хохлових Сімʼї», «Toyota RAV-4» і «Toyota RAV4»), неспівпадінні знаків пунктуації у декларації та реєстрах (e.g. лапки "" і «»), підтягування помилкових чи неактуальних даних з державних реєстрів (e.g. даних про нерухомість зі старого Реєстру прав власності на нерухоме майно) тощо. Такі помилки не мають нічого спільного з корупційними ризиками і вказують на суто формалістичний підхід до проведення автоматичних перевірок. Як наслідок, довідка про результати автоперевірки має дуже низьку практичну цінність.
Подібний підхід до автоматизованих перевірок завдає шкоду доброчесним декларантам і одночасно створює поле для зловживань з боку недоброчесних декларантів. Так, у доброчесного декларанта успішне проходження такої автоматичної перевірки створює уявлення про правильний підхід до заповнення декларації – окрім хіба що тих розділів, де були виявлені дрібні технічні невідповідності щодо виду дужок чи лапок. Як наслідок, доброчесний декларант може із року в рік повторювати суттєві системні помилки, які автоперевірка не здатна виявити, – і при цьому щиро вважатиме, що чинить правильно. Наприклад, мова іде про декларування банківських рахунків без декларування розміру грошових залишків на них (в рамках автоперевірки ця інформація з банків не перевіряється), незазначення в декларації окремих категорій доходів (не всі категорії офіційних доходи вказуються у реєстрі ДПС), неправильний підхід до визначення кола членів сімʼї тощо. У той же час, недосконалий механізм автоматизованої перевірки може грати на руку недоброчесним декларантам. Одним із наслідків проведення автоперевірки є неможливість в подальшому бути відібраним на повну перевірку НАЗК – окрім хіба що на підставі викривальної заяви третьої особи на адресу НАЗК. Недоброчесний декларант може подати до Реєстру неповну декларацію з базовими даними, які на 100% відповідають державним реєстрам України, при цьому приховавши інші істотні відомості, які вітчизняні державні реєстри не бачать (e.g. дані про співмешканців, нерухомість в користуванні, частки в іноземних компаніях, залишки на банківських рахунках тощо). Подібна декларація успішно пройде формалістичну автоперевірку і, за умови незначного рівня публічності декларанта, може ніколи не потрапити під повну перевірку НАЗК.
Автоматизовані перевірки наразились на критику громадськості вже в перші місяці після їх запровадження. В юридичних колах навіть лунали припущення, що механізм автоперевірок був розроблений для штучного збільшення показників роботи НАЗК в частині кількості перевірених декларацій. Врешті-решт, у Тіньовому звіті до розділу 23 «Правосуддя та фундаментальні права» Звіту Єврокомісії щодо України у 2023 році, підготовленому коаліцією громадських організацій для Єврокомісії у вересні 2024 року, було висловлено однозначну рекомендацію: «Повернутися до попередньої концепції повних перевірок декларацій, яка не передбачала наявність декларацій, що можуть бути повністю перевірені автоматизовано».
* * *
Отже, за останні два роки процедура відбору декларацій на повну перевірку НАЗК зазнала істотних змін. Хоча нова система відбору безумовно є кроком уперед, вона не позбавлена істотних недоліків. Для їх усунення НАЗК слід розмістити в публічному доступі діючі правила ЛАК та запустити їх громадське обговорення, а також відмовитись від механізму автоматизованих перевірок у тому вигляді, в якому він існує зараз.
Автор: Анатолій Пашинський