Єдиний державний реєстр декларацій НАЗК є одним із ключових елементів антикорупційної інфраструктури України. За майже 10 років свого існування Реєстр зазнав істотних змін: якщо в перші роки роботи він не витримував навіть незначних навантажень, постійно викидав користувачів і видаляв чернетки їх документів, сьогодні платформа працює достатньо стабільно навіть під час великого напливу декларантів.
Попри позитивну динаміку, окремі аспекти роботи Реєстру все ще потребують доопрацювання. Оскільки щороку до Реєстру подається понад 600 тис. декларацій, питання його коректного функціонування є вкрай актуальним для публічних службовців, антикорупційних органів, громадянського суспільства і країни в цілому. Нижче ми дослідили шість ключових недоліків у роботі Реєстру та запропонували можливі шляхи для їх ефективного усунення.
1. Первинна декларація не зникає після подання виправленої декларації
Згідно з ч. 4 ст. 45 Закону «Про запобігання корупції» субʼєкт декларування має право подати виправлену декларацію протягом 30 днів після подання її первинної версії. У разі подання виправленої декларації саме вона вважатиметься юридично значимою для цілей звітування, повної перевірки НАЗК і можливого притягнення до відповідальності. Разом з тим, станом на сьогодні після подання виправленої декларації первинна декларація не видаляється і продовжує бути доступною в публічній частині Реєстру як окремий документ.
Питання зберігання документів у Реєстрі регулюється Порядком формування, ведення та оприлюднення (надання) інформації Єдиного державного реєстру декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженим наказом НАЗК від 23.07.2021 №448/21. Як вказано в п. 1 розділу ІІІ Порядку, у разі створення виправленої декларації первинний документ, до якого вносяться виправлення, не видаляється і зберігається в Реєстрі.
На нашу думку, подібний підхід є некоректним та може призвести до порушення прав субʼєкта декларування. Періодично виникають ситуації, коли роботодавці, журналісти, співробітники фінмоніторингу банків чи інші особи вивчають саме первинну декларацію, випадково (чи умисно?) не звертаючи увагу на її виправлену версію. Натомість з правової точки зору немає жодної доцільності залишати в публічному доступі первинну декларацію, що містить неактуальну інформацією про доходи, активи і зобовʼязання декларанта, є юридично нікчемною та не може бути використана для будь-яких офіційних цілей. Аргументи на користь збереження первинної версії декларації в Реєстрі залишаються незрозумілими, адже керівництво НАЗК ніколи публічно не коментувало це питання.
Враховуючи наведене, Національному агентству пропонується виключити норму п. 1 розділу ІІІ Порядку про збереження в Реєстрі первинної декларації після подання її виправленої версії, а також внести відповідні зміни до програмних налаштувань Реєстру.
2. Строк зберігання декларації в Реєстрі довший, ніж граничний строк для її перевірки
Відповідно до ч. 1 ст. 51-3 Закону НАЗК може провести повну перевірку декларації протягом 3 років після припинення особою діяльності, повʼязаної з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування. Такий строк є цілком обґрунтованим, адже строк давності притягнення особи до кримінальної відповідальності за декларування недостовірної інформації з урахуванням положень ст. 12, 49, 366-2 КК України також становить 3 роки.
У той же час, згідно з ч. 2 ст. 47 Закону інформація про особу в Реєстрі декларацій має зберігатись упродовж всього часу виконання цією особою функцій держави або місцевого самоврядування, а також упродовж 5 років після припинення виконання нею зазначених функцій (крім останньої декларації, яка має зберігатись безстроково). При співставленні цієї та попередньої норми Закону маємо парадоксальну ситуацію: хоча по завершенню 3 років з моменту відставки декларація вже не може бути перевірена, вона ще 2 роки після цього чомусь має перебувати в Реєстрі.
З метою усунення цієї колізії ми пропонуємо внести зміни до ч. 2 ст. 47 Закону та зменшити строк зберігання декларації із 5 до 3 років після припинення виконання публічних функцій.
3. Відсутня процедура видалення декларацій, помилково поданих особами, які не належать до субʼєктів декларування
Одним із найскладніших питань антикорупційного законодавства є перелік субʼєктів, що підпадають під вимоги е-декларування. Ця проблематика стала особливо актуальною після введення в Україні воєнного стану 24.02.2022. Зокрема, через неоднозначне правове регулювання факт належності тої чи іншої категорії військовослужбовців до субʼєктів декларування іноді є неочевидним навіть для адвокатів, що спеціалізуються на цих питаннях. На практиці це призводить до випадків подання е-декларацій особами, які в принципі не повинні були подавати їх згідно з Законом. Через деякий час ці особи виявляють допущену помилку, але подану декларацію з Реєстру видалити не можуть – бо для цього відсутні правові підстави.
Наразі передбачено лише дві підстави для видалення декларації з Реєстру: (1) якщо особа вже понад 5 років не виконує функції держави, місцевого самоврядування чи прирівняні до них функції; (2) якщо особа більше ніж 2 роки тому подала декларацію за типом «кандидатська» і після цього так і не розпочала виконання функцій держави, місцевого самоврядування чи прирівняних до них функцій. У той же час, законодавство не передбачає можливості видалення декларацій осіб, які на момент їх подання в принципі не належали до субʼєктів декларування. Відсутність подібної норми не лише порушує права таких осіб, а й призводить до неефективного використання обмежених ресурсів НАЗК для перевірки цих юридично нікчемних декларацій.
З урахування цього, слід доповнити п. 2 Порядку новим абзацом про можливість НАЗК видаляти помилково подані декларації з Реєстру за зверненням особи, яка на момент їх подання не належала до кола субʼєктів декларування згідно з Законом.
4. Функція «Дані для декларації» потребує доопрацювання
Відповідно до ч. 3 ст. 47 Закону НАЗК через програмні засоби Реєстру має забезпечувати декларантам безоплатний доступ до відомостей про них і членів сімʼї в державних реєстрах і базах даних.
На виконання цієї норми Закону НАЗК у травні 2022 року оголосило про запуск спеціальної функції «Дані для декларації». У персональному кабінеті декларанта зʼявилася кнопка «Дані для декларації», яка дозволяє в онлайн-режимі згенерувати довідку з 13 державних реєстрів про себе та членів сімʼї. Хоча ця функція може допомогти отримати деяку корисну інформацію для заповнення декларації, вона все ще потребує серйозного доопрацювання.
По-перше, дані з двох ключових реєстрів – Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (Реєстр нерухомості) і Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань (ЄДР) – генеруються не станом на 31 грудня, а станом на дату формування довідки. На практиці це часто призводить до того, що субʼєкти декларування переносять до декларації некоректні відомості та наражають себе на ризик адміністративної чи кримінальної відповідальності за декларування недостовірної інформації.
Розглянемо поширений приклад: субʼєкт декларування був власником квартири станом на 31.12.2024, але у січні 2025 року продав її. У березні 2025 року під час заповнення декларації за 2024 рік особа згенерувала в кабінеті довідку «Дані для декларації» за минулий рік. При цьому дані з Реєстру нерухомості у довідці було згенеровано станом на березень 2025 року, а не станом на останній день звітного періоду декларації за 2024 рік (31.12.2024). Як наслідок, у довідці «Дані для декларації» вже відсутні відомості про квартиру, хоча станом на 31.12.2024 декларант все ще був її власником. Через недосконале розуміння цих тонкощів нащ декларант користується функцією автозаповнення на основі «некоректної» довідки, подає декларацію за 2024 рік без квартири і в подальшому має реальний шанс стати фігурантом кримінального провадження за ст. 366-2 КК України «Декларування недостовірної інформації».
Задля уникнення подібних ситуацій НАЗК у співпраці з Мінʼюстом має забезпечити генерацію даних з Реєстру нерухомості та ЄДР саме станом на 31 грудня звітного року – тим більше, що така технічна можливість наявна. Так, на офіційному сайті ЄДР можна сформувати платний витяг станом на будь-яку дату в минулому, а функціонал Реєстру нерухомості дозволяє нотаріусу чи держреєстратору генерувати витяг з повною історією володіння нерухомим майном за весь період роботи реєстру.
По-друге, довідку «Дані для декларації» за певний рік можна згенерувати в персональному кабінеті лише один раз. На практиці це часто створює проблеми для декларантів та членів їх сімей. Для прикладу, дані ДПС про доходи особи за минулий рік стають доступними тільки після 20 лютого наступного року. Субʼєкти декларування, які з певних причин генерують в персональному кабінеті довідку «Дані для декларації» до 20 лютого, отримують неповну інформацію про офіційні доходи за минулий рік. При цьому вони позбавлені можливості вдруге згенерувати довідку «Дані для декларації» з повними даними після 20 лютого, оскільки така можливість не передбачена Реєстром. Ще одним поширеним прикладом є випадкова генерація довідки «Дані для декларації» виключно щодо себе, без введення членів сімʼї. Коли через деякий час декларант захоче отримати дані ще й про членів сімʼї, програмне забезпечення Реєстру вже не дасть цього зробити – адже довідка генерується лише один раз. Очевидно, що ці проблеми неповної інформації у передчасно згенерованих довідках можна було б усунути, якби НАЗК як адміністратор Реєстру забезпечило декларантам можливість генерувати довідку «Дані для декларації» декілька разів.
По-третє, сама по собі наявність функції «Дані для декларації» може створювати у деяких декларантів хибне уявлення про те, що після генерації довідки їх робота по заповненню декларації завершена. Насправді ж довідка взагалі не генерує відомості для певних розділів декларації (грошові активи, фінансові зобовʼязання, видатки і правочини тощо), а по інших розділах надає лише обмежені дані, наявні в нових електронних реєстрах. Для прикладу, дані про придбані до 2013 року обʼєкти нерухомості і транспортні засоби в довідці не відображаються. Більше того, навіть по нерухомості та автомобілях після 2013 року функція «Дані для декларації» може не підтягувати їх вартість – тобто інформацію, що є ключовою з точки зору е-декларування. Звісно, ці недоліки не можна ставити в провину НАЗК, адже вони зумовлені пізнім запуском в Україні окремих електронних реєстрів та їх недостатньою наповненістю. Втім, НАЗК зі свого боку могло б звернути більшу увагу декларантів на ці упущення з використанням великого червоного шрифту на початку відповідних розділів довідки «Дані для декларації».
5. Механізм листування з НАЗК через персональний кабінет у вкладці «Мої повідомлення» реалізований неякісно
У персональному кабінеті декларанта існує окрема вкладка під назвою «Мої повідомлення». Її основна мета – це обмін інформацією в електронному вигляді між субʼєктом декларування і НАЗК. Від НАЗК сюди приходить інформація про збереження чернетки і подання декларації, повідомлення про початок і завершення повної перевірки, довідки про результати автоматичної перевірки тощо. Декларант також може використовувати вкладку для звʼязку із НАЗК: у ній передбачено вікно для написання повідомлень та можливість докладати електронні файли.
Механізм обміну повідомленнями відіграє важливу роль у функціонуванні системи е-декларування. Так, згідно з абз. 3 ч. 4 ст. 45 Закону в разі самостійного виявлення суб’єктом декларування у декларації недостовірних відомостей після спливу терміну для подання виправленої декларації, але до початку проведення НАЗК повної перевірки цієї декларації, суб’єкт декларування може звернутися до НАЗК з листом з поясненням причин, що призвели до внесення недостовірних відомостей та неподання виправленої декларації у зазначений термін, додавши підтвердні документи. У п. 2 Розʼяснень щодо фінансової доброчесності від 28.01.2025 НАЗК закликає декларантів подавати такі пояснення і документи в електронній формі саме через вкладку «Мої повідомлення» у персональному кабінеті.
Разом з тим, поточний інтерфейс вкладки «Мої повідомлення» не дозволяє оформити такі пояснення належним чином. По-перше, віконечко для повідомлення містить максимальне обмеження на 10 000 символів, а також не дозволяє вводити деякі орфографічні знаки (тире, апостроф). По-друге, загальний розмір усіх файлів-додатків до повідомлення не може перевищувати 1 МБ. На практиці це не дозволяє виконати вимогу абз. 3 ч. 4 ст. 45 Закону про додавання підтвердних документів, адже фото навіть однієї сторінки документа часто важить більше 1 МБ.
Враховуючи зазначене, Національному агентству рекомендується усунути технічні обмеження інтерфейсу вкладки «Мої повідомлення»: збільшити максимальну кількість символів у повідомленні до 30 000, додати можливість вводити всі стандартні орфографічні знаки, і найголовніше – збільшити допустимий обсяг додатків до повідомлення принаймні до 30 МБ.
6. Відсутня опція входу в персональний кабінет декларанта через «Дія.Підпис»
Для входу в персональний кабінет особа може використати електронний підпис у вигляді файлу на компʼютері, КЕП на захищеному флеш-носії або ж хмарний підпис. Разом з тим, у кабінеті декларанта наразі неможливо авторизуватись за допомогою «Дія.Підпис» із застосунку «Дія» на мобільному телефоні.
Авторизація через «Дія.Підпис» має низку переваг перед іншими варіантами авторизації. По-перше, отримати «Дія.Підпис» зазвичай простіше, ніж інший тип електронного підпису. Більшість акредитованих центрів сертифікації ключів (АЦСК) є банківськими установами і вимагають від особи стати їх клієнтом для оформлення електронного підпису; натомість державні центри сертифікації вимагають особистої явки заявника для первинної генерації підпису. Тим часом, «Дія.Підпис» можна активувати в мобільному застосунку за 10 хвилин. По-друге, «Дія.Підпис» є більш надійним способом ідентифікації, ніж інші електронні ключі. «Дія.Підпис» неможливо скопіювати на декілька компʼютерів або ж викрасти шляхом заволодіння флеш-носієм. Ідентифікація через «Дію» є максимально захищеною, адже одночасно вимагає введення паролю і проходження процедури розпізнавання обличчя на мобільному телефоні. Авторизація через «Дія.Підпис» вже давно довела свою ефективність і використовується у багатьох потужних державних сервісах: Електронному кабінет платника податків ДПС, Порталі електронних послуг ПФУ, Кабінеті водія МВС тощо.
Враховуючи вищенаведене, НАЗК варто додати до вікна входу в персональний кабінет декларанта додаткову опцію авторизації через «Дія.Підпис».
* * *
Підсумовуючи, Єдиний державний реєстр декларацій є не просто технічним інструментом, а й важливою складовою всієї антикорупційної інфраструктури нашої держави. Навіть незначні неточності у налаштуваннях Реєстру можуть суттєво впливати на ефективність механізму запобігання корупції, а отже мають бути невідкладно виправлені. Як вірно зазначав Лі Куан Ю: «У боротьбі з корупцією не буває дрібниць».
Автор: Анатолій Пашинський