публікації

Case Study: автоматизація штрафів за норматив робочих місць для осіб з інвалідністю в Україні

28/03/2024

Владислав Іванов

Юрист

Захист даних і приватність,
Інформаційні технології,
Праця та зайнятість

Віталій Мельянков

Старший юрист

Захист даних і приватність,
Інформаційні технології,
Праця та зайнятість

Уявіть ситуацію: із 325 позовів, підготовлених за рік, задоволено лише 5. Безумовно, одна перемога – вже втішно, але ви хотіли б покращити результати. Навряд ви досягнете цього просто збільшуючи кількість позовів, чи не так? Особливо коли кожен позов у середньому обходиться у 15,000 гривень, які беруться із фонду, створеного для потреб осіб з інвалідністю. 

Поки усі фантазують про вплив штучного інтелекту на державне управління, Україна вже автоматизувала повідомлення про порушення нормативу робочих місць для осіб з інвалідністю. 

Рішення слушне – війна в країні триває більше 10 років. Важко уявити українця, в оточенні якого не було б особи з інвалідністю. Але якби все пройшло ідеально, цієї статті не було б. Будемо розбирати, як необачна автоматизація може призвести до перевантаження судової системи, зайвих витрат, безперспективних позовів, та залякування бізнесу.  

Для кого ця публікація? 

  • Системні архітектори та новатори. Цей розбір є ілюстрацією важливості планування автоматизації. Досвід є застосовним як для приватного, так і публічного секторів.
  • Реформатори. У статті підкреслюється спірність чинної нормативної бази. Зміни допомогли б створити ефективну систему гарантій для осіб з інвалідністю. 
  • Волонтери. У публікації згадуватимуться проблеми захисту осіб з інвалідністю, оминати які у країні що воює недопустимо. 
  • Юристи. Окрім якісного прикладу того, як не треба автоматизувати, ми також поділимось і правовим аналізом. 

Ми почнемо з детального аналізу нормативу робочих місць, продовжимо дослідженням судової практики, вад автоматизації та її наслідків, і завершимо пропозицією усунення проблеми. 

Розділ І. Норматив робочих місць. Штрафи за його невиконання

Увесь час існування незалежної України на її території діє норматив із створення робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю. Він переживав кілька ітерацій, і станом на зараз виглядає так (стаття 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні»): 

Ілюстрація 1. Актуальний норматив

Звісно, жодний норматив не може впевнено існувати без штрафів. У нашому випадку, штрафи достатньо відчутні: 

 
Ілюстрація 2. Штрафи за недотримання нормативу

Невиконання нормативу невеликою компанією (від 8 до 14 працівників) може призвести до штрафу у майже мільйон гривень.

Контроль за виконанням нормативу покладено на Фонд соціального захисту інвалідів («Фонд»), а подальше використання штрафу детально регламентоване у Порядку використання суми адміністративно-господарських санкцій та пені за невиконання нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, що надійшли до державного бюджету

Прискіпливий читач зауважить, що потреби з осіб з інвалідністю вкрай різні. Як тоді можна створити робоче місце для особи з інвалідністю, не знаючи конкретики? Питання слушне, тому приділимо йому більше уваги. 

Робочі місця для працевлаштування осіб з інвалідністю – це як?

Нормативне визначення конкретно «робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю» відсутнє. Натомість Закон України «Про реабілітацію осіб з інвалідністю в Україні» пропонує наступні терміни:  
 
Ілюстрація 3. Визначення робочого місця особи з інвалідністю

З наведених визначень можна зробити наступні висновки:

Робоче місце особи з інвалідністю може бути без спеціальних умов, якщо стан здоров’я це дозволяє. 
Спеціальне робоче місце особи з інвалідністю – робоче місце особи з інвалідністю, що передбачає створення спеціальних умов.

Твердження, що міститься у листі Мінпраці № 1/6-481/06 від 06.11.2008, підтверджує, що особу з інвалідністю може бути прийнято на звичайне робоче місце, якщо це не суперечить рекомендаціям МСЕК.

Щодо конкретно визначення «Робоче місце для працевлаштування особи з інвалідністю», пропонуємо наступне розуміння:

Робоче місце для працевлаштування особи з інвалідністю – посада у штатному розписі компанії, при прийнятті на яку роботодавець готовий врахувати особливі потреби пов'язані із інвалідністю.

Ілюстрація 4. Визначення Робочого місця для працевлаштування особи з інвалідністю

Готовність до облаштування такого робочого місця може підтверджуватись у (1) внутрішніх документах компанії та (2) у згадці про інклюзивність вакансії в оголошенні про неї (це питання буде деталізоване нижче). 
До гарантування інклюзивності робочого місця не слід ставитись легковажно – відмова від врахування потреб кандидата, з подальшим відхиленням на цій же підставі, буде розцінюватись як дискримінація. 

Розділ ІІ. Судова практика. Витрати на позови

Стала судова практика (зокрема, справа 160/4187/19) вказує, що доказом, який свідчить про створення робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю, у тому числі спеціальних робочих місць та інформування органів зайнятості про наявність вільних робочих місць для осіб з інвалідністю, є Форма звітності № 3-ПН «Інформація про попит на робочу силу (вакансії)» («Форма № 3-ПН»).

Порядок подання звіту форми № 3-ПН врегульовано Наказом Міністерства економіки України 12 квітня 2022 року № 827-22, відповідно до якого Форма № 3-ПН подається роботодавцями до філії міжрегіонального/регіонального центру зайнятості або в Електронному кабінеті роботодавця за наявності попиту на робочу силу (вакансії).

Представники Фонду часто мають інше розуміння робочого місце для працевлаштування особи з інвалідністю. Деякі судові справи ілюструють, що робоче місце особи з інвалідністю, на думку Фонду, це лише робоче місце вже зайняте особою з інвалідністю. Тобто, за позицією Фонду,  навіть якщо компанія створила умови для працевлаштування особи з інвалідністю, але особа з інвалідністю відсутня у штаті – має місце порушення. 

Суд неодноразово підкреслював хибність такого підходу, наголошуючи, що оголошення про інклюзивність є достатнім підтвердженням того, що  робоче місце для працевлаштування особи з інвалідністю створене (деякі приклади справ: 380/10319/22, 640/13406/22, 300/2438/22).

Поширеність такого підходу призводить до суттєвих витрат Фонду. Починаючи з 2015 року, відсутні пільги зі сплати Судового збору судового збору. Станом на 2024 рік, кожен позов про стягнення адміністративно-господарських санкцій обходиться Фонду приблизно у суму від трьох до тридцяти тисяч гривень (пункт 3 частини 2 статті 4 Закону України «Про судовий збір»). Якщо у середньому судовий збір становитиме 15 тисяч гривень, то 600 позовів обійдуться Фонду у 9 мільйонів гривень.

Спираючись на загаданий звіт Рахункової палати та дослідження ГО «Права Людини», можна навести наступну статистику за 2017 рік: 

 
Ілюстрація 5. Статистика позовів за 2017 рік

Такий підхід, на додачу до своєї протиправності, є шкідливим і для осіб з інвалідністю. За такого тлумачення, роботодавцю достатньо просто прийняти особу з інвалідністю на роботу. З цього моменту державний орган буде переконаний, що належні умови створені. 

Але, на жаль, прийом на роботу особи з інвалідністю не призводить до автоматичної появи пандусів, адаптивного робочого часу, сумлінного дотримання рекомендацій МСЕК. Тому особи з інвалідністю можуть страждати від такого звуженого тлумачення так само, як і роботодавці.

Розділ ІІІ. Автоматизація

До 2023 року, Фонд фіксував порушення спираючись на звіти роботодавців. Але 06.11.2022 статтю 19 Закону України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» було змінено наступним чином: 

«Фонд соціального захисту осіб з інвалідністю щороку до 10 березня в автоматизованому режимі з використанням даних Державного реєстру загальнообов’язкового державного соціального страхування та Централізованого банку даних з проблем інвалідності здійснює визначення підприємств, установ та організацій, у тому числі підприємств, організацій громадських об’єднань осіб з інвалідністю, фізичних осіб, які використовують найману працю, які не забезпечили виконання у попередньому році нормативу робочих місць, визначеного згідно з частиною першою цієї статті, та надсилає їм розрахунок сум адміністративно-господарських санкцій, що підлягають сплаті у зв’язку з невиконанням нормативу робочих місць для працевлаштування осіб з інвалідністю за попередній рік, обчислених відповідно до статті 20 цього Закону». 

Автоматизацію, як і багато інших речей, доцільно починати з питань «навіщо», «яким чином», і «які проблеми нам відомі». Оскільки автоматизація вже відбулась, ці питання ми ставимо ретроспективно: 

Ілюстрація 6. Розкриття процесу автоматизації

Тримати у голові всі процеси дуже важко, особливо коли вони – це лише плани. Саме тому процеси та пропоновані шляхи їх покращення слід подавати у вигляді блок-схем. 

Це дозволить швидко виявити усі вади та аспекти, які поки залишились поза увагою, особливо за командної роботи. Створення блок-схеми має відбутись до початку автоматизації, а не навпаки. Увесь процес буде зображено зрозуміло, усі аспекти будуть узгоджені із командою, а головне – усі недоліки будуть легко помітними. 

Нижче ми підготували блок-схеми алгоритму штрафування до та після автоматизації з акцентом на Порядок № 14-2: 
 
Ілюстрація 7. BPMN штрафування до автоматизації

 
Ілюстрація 8. BPMN штрафування після автоматизації

З блок-схеми стає очевидним, що Фонд штрафує роботодавців навіть не знаючи, чи є реальні підстави для цього, ґрунтуючись штраф за відсутність робочих місць для осіб з інвалідністю відсутністю працевлаштованих осіб з інвалідністю.
Правомірність повідомлення про порушення буде випадковістю, а не закономірністю. Слід пам’ятати, що робоче місце для працевлаштування особи з інвалідністю може бути створене, але при цьому бути вакантним, бо пошуки кандидата тривають. 

Реформований процес беззастережно дублює відомі вади процесу, заздалегідь застосовуючи хибну логіку до 100% повідомлень про порушення. 

Розділ IV. Наслідки

Окрім того, що правомірність повідомлень про порушення залежить від випадковості, бо аналізуються не ті дані, ми маємо наступне:
 
Ілюстрація 9. Каскад наслідків

Наплив малоперспективних позовів є зайвим навантаженням на вже перенавантажені адміністративні суди, які розглядають, у тому числі, позови щодо дій та бездіяльності державних органів. Фонд формує невиправдане навантаження на суди, через яке позови осіб з інвалідністю щодо порушення їх прав будуть розглядатись повільніше.  

Рада суддів України повідомляє, що до одного тільки Київського окружного адміністративного суду за 9 місяців 2023 року надійшло 43058 справ та матеріалів, а нормативний час необхідний для їхнього розгляду становить 378401 годину. Фактична чисельність суддів з повноваженнями в 14 разів менша за необхідну чисельність суддів за нормативами. В підсумку, ці помилкові штрафи шкодять як роботодавцям так і державі через необхідність залучати додаткові ресурси.

Звіти Фонду та вади автоматизації свідчать, що тиск на суд лише збільшується:


Ілюстрація 10. Графік за статистикою Фонду

Розділ V. Альтернатива 

Попри критичність проблеми, повне її розуміння робить пошук рішення достатньо легким завданням. Найбільш очевидним та швидким рішенням є зміна  Положення № 121 (або ж уточнення Порядку № 14-2 щодо включення до бази даних інформації інклюзивні вакансії, отримані від державного центру зайнятості) в контексті даних, що передаються Фонду. До переліку надаваної інформації слід додати відомості про інклюзивні вакансії, спираючись на звіти за формою 3-ПН, що надходять до державного центру зайнятості. 
Окрім цього, зміст повідомлення про порушення може інформувати роботодавця про те, що він може надати підтвердження створення робочого місця для уникнення позову щодо стягнення штрафу. 

Врахування створених робочих місць, а не тільки працевлаштованих осіб з інвалідністю, матиме наступні позитивні наслідки: 

  • Фонд зекономить мільйони гривень. Більше не буде необхідності сплачувати судові збори та нести інші витрати, пов'язані із розглядом порушень яких насправді не було. 
  • Тиск на роботодавців та суд буде зменшено. Штрафи будуть більш передбачуваними та справедливими, а у судів з'явиться більше часу на розгляд справ із 
  • Зменшення тиску і на сам Фонд. Замість витрати часу на безперспективні позови, фахівці Фонду зможуть сфокусуватись на більш ефективних напрямках захисту інтересів осіб з інвалідністю (наприклад, на реальній перевірці відповідності умов робочих місць).  

П’ять з половиною мільйонів гривень – це приблизно 30 підіймачів для маломобільних груп населення. Далеко не всі муніципальні споруди ними обладнані. Зменшення кількості безуспішних позовів дозволить зберегти кошти на розвиток інклюзивної інфраструктури. 

Автори: Віталій Мельянков, Владислав Іванов

Що нового?

Найважливіша аналітика у вашій пошті.

більше аналітики

05/12/2023

Онлайн-форми сьогодні є одним із найбільш розповсюджених інструментів для проведення опитувань та реєстрації на події, співбесіди, конкурси тощо. Серед іншого, з їхньою допомогою можуть збирати і персональні дані. Однак, часто під час складання таких онлайн-форм згода на обробку персональних даних або взагалі не отримується, або отримується в формі лише одного запитання «Чи надаєте Ви згоду на обробку персональних даних?» з єдиним варіантом відповіді «Так». Такий підхід є порушенням законодавства про захист персональних даних та може тягнути за собою небажані наслідки.

Владислав Іванов

05/01/2012

Стаття доступна тільки в англійській версії

Оксана Войнаровська